改革開放的30年來，是逐步將公權(quán)力置于法治羈束之下的30年。不斷前行的“民告官”法律制度，已成為法治建設(shè)的重要指標(biāo)，法院受理并審理行政案件從“鮮見”走向“常態(tài)”。本文從絕對(duì)時(shí)間、標(biāo)的數(shù)額、管轄意義等三個(gè)不同角度選取“民告官”第一案，對(duì)案件相關(guān)特征進(jìn)行橫向分析，從中感受我國(guó)行政審判機(jī)制體制方面的改革步伐與力度。
一、時(shí)間意義上的“民告官”第一案
時(shí)間：1988年8月25日。
原告：包鄭照，浙江省蒼南縣農(nóng)民。
被告：浙江省蒼南縣人民政府。
案由：不服政府強(qiáng)制拆除房屋。
案情：1985年8月5日，包鄭照浙江省蒼南縣經(jīng)?艚鎮(zhèn)城建辦批準(zhǔn)，按規(guī)定向?艚鎮(zhèn)城建辦繳納713元地價(jià)款，新建3間3層樓房。 1986年10月，包家在縣房管處辦理了房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記。但不久，該樓房被縣水利局認(rèn)定為有礙防汛，屬違章房屋，責(zé)令拆除。1987年7月4日，縣人民政府組織人員強(qiáng)制拆除這棟樓房被認(rèn)為有礙防汛的部分。包鄭照不服，向法院提起訴訟。
審理法院：溫州市中級(jí)人民法院一審、浙江省高級(jí)人民法院二審，民事審判庭審理。
裁判結(jié)果：一審駁回原告訴訟請(qǐng)求，二審維持原判。
案件特點(diǎn)：1、立案受阻。當(dāng)時(shí)沒有行政訴訟法，當(dāng)?shù)乜h、市兩級(jí)法院均以無法律依據(jù)為由不予受理。后經(jīng)多方努力，1988年2月浙江省高級(jí)人民法院指定溫州市中級(jí)人民院受理。
2、民庭審理。當(dāng)時(shí)各級(jí)法院沒有行政審判庭，此案適用1982年《民事訴訟法（試行）》第三條第二款“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”的規(guī)定，由民事審判庭審理。
3、 媒體關(guān)注。“民告官，真新鮮”、“縣長(zhǎng)當(dāng)被告”，此前是聞所未聞的事情。開庭前，各路媒體進(jìn)行廣泛報(bào)道，引起社會(huì)普遍關(guān)注。
4、縣長(zhǎng)出庭。經(jīng)會(huì)議討論，時(shí)任縣長(zhǎng)的黃德余親自出庭應(yīng)訴，成為“行政首長(zhǎng)”出庭的第一案。法庭上縣長(zhǎng)黃德余和包鄭照握手。
5、催生法典。包案發(fā)生不久，全國(guó)人大即通過《行政訴訟法》（1989年4月），“民告官”案件從此有法典可依。
二、 標(biāo)的數(shù)額上的“民告官”第一案
時(shí)間：1999年6月25日。
原告：陳錦洪，佛山市興業(yè)集團(tuán)公司法定代表人。
被告：佛山市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（現(xiàn)佛山市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局）。
案由：1.6億元行政賠償。
案情：1986年陳錦洪出資20萬元開辦興業(yè)裝飾公司，掛靠在佛山市經(jīng)委名下，公司定期支付掛靠費(fèi)用。1987年10月興業(yè)裝飾公司投入自有資金98萬元，組建佛山市興業(yè)（國(guó)際）電梯冷氣工程公司；1988年又投入資金150萬元，組建佛山市興業(yè)集團(tuán)公司。至1993年4月，佛山市興業(yè)裝飾公司發(fā)展為一家擁有6200多萬元固定資產(chǎn)的集團(tuán)企業(yè)。1994年至1996年，佛山市經(jīng)委先后免除陳錦洪在興業(yè)各個(gè)公司經(jīng)理職務(wù)并變更3家興業(yè)公司法定代表人。1996年4月陳錦洪向佛山市中級(jí)法院提起行政侵權(quán)賠償之訴。
審理法院：佛山市中級(jí)人民法院一審、廣東省高級(jí)人民法院二審，行政審判庭審理。
裁判結(jié)果：一審裁定駁回陳錦洪的起訴，二審指令重審。2002年11月佛山中院重審判決，撤銷佛山市經(jīng)委免除陳錦洪職務(wù)及接管興業(yè)公司的行為，但對(duì)其提出的1.6億行政賠償要求未予受理。對(duì)此，廣東高院二審維護(hù)原判。
案件特點(diǎn)：1、標(biāo)的居首。此時(shí)，《行政訴訟法》已實(shí)施十年，“民告官”已常態(tài)化，但此案索賠標(biāo)的額達(dá)1.6億元之巨，仍列國(guó)內(nèi)之首。
2、受理不暢。1996年4月陳錦洪提起行政侵權(quán)賠償訴訟。2000年7月佛山中院裁定原告以個(gè)人名義起訴主體不適格，其訴請(qǐng)“不屬于行政訴訟的受案范圍”，駁回陳錦洪的起訴。案件未進(jìn)入實(shí)體審查程序。陳錦洪上訴后，2001年8月廣東高院指令佛山中院對(duì)陳錦洪訴請(qǐng)撤銷原佛山市經(jīng)委兩個(gè)“通知”的起訴立案審理，至此距其起訴已過五年。
3、程序空轉(zhuǎn)。2002年6月佛山中院重審此案，判決認(rèn)定佛山市經(jīng)委未經(jīng)法定程序，兩份任免通知違反有關(guān)規(guī)定，依法應(yīng)予撤銷。但同時(shí)認(rèn)為，原告提出的行政賠償請(qǐng)求不屬于省高院指定的案件審理范圍，不予受理。原告的實(shí)體權(quán)益未得到司法保護(hù)。
4、爭(zhēng)議未解。法院判決佛山市經(jīng)委當(dāng)初的“罷免”通知不當(dāng)，名義上陳錦洪 “勝訴”，但沒有獲賠的勝訴沒有實(shí)質(zhì)意義，行政爭(zhēng)議未得到實(shí)質(zhì)性化解。原告已依法提出再審申請(qǐng)和申訴，此案案結(jié)事未了。
三、管轄意義上的“民告官”第一案
時(shí)間：2015年2月10日。
原告：中鐵十六局集團(tuán)路橋工程有限公司。
被告：北京市密云縣人民政府。
案情： 2013年6月1日，中鐵十六局路橋公司的下屬北京材料廠與北京大化肥業(yè)有限公司簽訂庫(kù)房租賃協(xié)議。2014年7月15日，在進(jìn)行硫酸銨裝車作業(yè)挪動(dòng)傳送帶過程中，工人馬某被電擊，經(jīng)搶救無效死亡。事發(fā)后，密云縣政府授權(quán)縣安監(jiān)局組織調(diào)查，出具《調(diào)查報(bào)告》認(rèn)定中鐵十六局路橋公司對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任，給予10萬元罰款。2014年8月密云縣人民政府作出同意《調(diào)查報(bào)告》的《批復(fù)》。中鐵十六局路橋公司不服向法院起訴，請(qǐng)求法院撤銷密云縣人民政府所作《批復(fù)》中有關(guān)該公司的部分內(nèi)容。
審理法院：北京市第四中級(jí)人民法院（簡(jiǎn)稱“北京四中院”）一審，合議庭審理。
裁判結(jié)果：原告庭審申請(qǐng)撤訴，法庭未當(dāng)庭宣判。
案件特點(diǎn)：1、跨區(qū)管轄。北京四中院是國(guó)首批跨行政區(qū)劃人民法院之一、北京市整建制改革試點(diǎn)法院，負(fù)責(zé)管轄審理以北京市各區(qū)、縣人民政府為被告的一審行政訴訟案件。本案是該院成立后，開庭審理的“第一案”，極具代表意義。
2、院長(zhǎng)審案。北京四中院院長(zhǎng)親任合議庭審判長(zhǎng)。為發(fā)揮院庭長(zhǎng)作為資深法官的優(yōu)勢(shì)，北京四中院將院庭長(zhǎng)編入合議庭審理案件，并落實(shí)院庭長(zhǎng)辦案的常態(tài)化。
3、縣長(zhǎng)出庭。密云縣人民政府副縣長(zhǎng)郭鵬作為“行政首長(zhǎng)”出庭應(yīng)訴，坐上被告席。
4、原告撤訴。原告庭上突然提出撤訴申請(qǐng)，根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，對(duì)撤訴申請(qǐng)合議庭有權(quán)作出準(zhǔn)予與否的決定。
5、各界關(guān)注。當(dāng)次庭審吸引眾多法律界知名人士參與旁聽，中國(guó)政法大學(xué)終身教授、博士生導(dǎo)師應(yīng)松年，全國(guó)人大代表、天達(dá)律師事務(wù)所主任李大進(jìn)，民革中央祖國(guó)和平統(tǒng)一委員會(huì)委員劉崢等赴現(xiàn)場(chǎng)旁聽。
四、從三起“第一案”看行政審判體制機(jī)制改革
“包鄭照案”見證行政訴訟由“三民”時(shí)代發(fā)展到“三行”時(shí)代。“包鄭照案”發(fā)生在1988年，法院審理適用的是1982年第五屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《民事訴訟法（試行）》，依據(jù)的是第三條第二款 “法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”，由民事審判庭依照民事訴訟程序?qū)徖?。審理該案最顯著的特點(diǎn)可概括為“三民”——適用民訴法、民庭審判、依照民訴程序。此后，隨著“民告官”案件數(shù)量攀升，各級(jí)法院設(shè)立行政庭，建立行政審判隊(duì)伍。1986年10月武漢中院、湖南汨羅縣法院率先成立全國(guó)第一家中院和基層法院行政庭，1988年10月最高法院成立行政庭。至1989年初，全國(guó)絕大多數(shù)法院設(shè)立行政庭。1989年4月全國(guó)人大通過《行政訴訟法》后，我國(guó)行政訴訟法律制度邁入有法典依據(jù)的“三行”時(shí)代——適用行訴法、行庭審判、依照行訴程序。
“陳錦洪案”凸顯行政訴訟“三難”、“三高”問題。“陳錦洪案”發(fā)生在1999年，《行政訴訟法》已實(shí)施十年之久，全國(guó)各地法院受理的行政案件已突破十萬件，我省當(dāng)年受理一審行政案件近7000件，處于受案高峰期。與此同時(shí)，行政案件“三難”問題即立案難、審理難、執(zhí)行難的問題開始凸顯，該案就是典型代表。案件訴訟初期，法院認(rèn)定陳錦洪無原告資格而駁回其起訴，經(jīng)上級(jí)法院的指定進(jìn)入實(shí)體審理程序后，又對(duì)行政賠償?shù)恼?qǐng)求部分未予受理。在當(dāng)時(shí)環(huán)境下即使法院判決行政機(jī)關(guān)賠償，恐也難以落到實(shí)處。此外，行政案件長(zhǎng)期陷入“三高”處境，即申訴上訪率高、上訴率高、撤訴率高。對(duì)該案而言，佛山中院兩次一審、廣東高院兩次二審，實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議未得到化解。

“中鐵十六局路橋公司案”是當(dāng)前行政訴訟“三化”改革的預(yù)演。為深化司法改革和貫徹新《行政訴訟法》，“管轄跨區(qū)劃化、審判扁平化、行政首長(zhǎng)出庭常態(tài)化”的“三化”改革是當(dāng)前行政訴訟的改革方向。經(jīng)中央同意，最高法院擬將鐵路運(yùn)輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院，審理重大行政案件等。當(dāng)前，各地鐵路法院集中管轄行政訴訟案件試驗(yàn)正在分層級(jí)展開。2014年12月依托上海、北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院率先成立上海三中院、北京四中院兩家跨區(qū)劃法院，已開始管轄部分行政案件。湖北省利用鐵路運(yùn)輸法院管轄部分行政案件的改革也在進(jìn)行之中?？鐓^(qū)劃法院的審判機(jī)構(gòu)，已由原來的行政審判庭悄然變?yōu)楹献h庭，合議庭與主審法官負(fù)責(zé)制、裁判文書由審判長(zhǎng)簽發(fā)等成為司法改革的主導(dǎo)方向，審判體系扁平化的趨勢(shì)也愈發(fā)明顯。2015年5月將實(shí)施的新《行政訴訟法》明確規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包含單位正副職領(lǐng)導(dǎo)。這與傳統(tǒng)倡導(dǎo)政策性規(guī)定不同，已變成一種硬性規(guī)定。“中鐵十六局路橋公司案”被告密云縣副縣長(zhǎng)代表該縣人民政府出庭應(yīng)該，完全可以預(yù)期 “行政首長(zhǎng)”將經(jīng)常坐上法庭被告席，“民告官、官必應(yīng)”也將成為行政訴訟的新常態(tài)。

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