上訴人（原審被告）某市公安局，住所地某市。

      被上訴人（原審原告）王某，男，1967年11月3日生，漢族，住南通市崇川區(qū)。

      上訴人某市公安局因不履行法定職責(zé)一案，不服海門市人民法院（2016）蘇0684行初249號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人某市公安局的紀(jì)委書記及委托代理人，被上訴人王某及委托代理人到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

      一審法院查明，王某系蘇Ａ×××××奧迪小型越野客車的車主。2016年2月16日11時(shí)30分許，王某在某市呂四法庭門口與案外人龔某、高某等人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，龔某報(bào)警。某市公安局接到報(bào)警后立即指派民警出警處置，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)了解，系龔某等人稱與王某存在經(jīng)濟(jì)糾紛，發(fā)生揪扭。處警結(jié)果為：情節(jié)輕微，雙方互不追究法律責(zé)任。后王某離開現(xiàn)場(chǎng)，其所駕駛的蘇Ａ×××××奧迪小型越野客車留在呂四法庭門口。龔某、高某等人為防止王某將車開走，將車輛輪胎放氣。當(dāng)日晚上7時(shí)許，王某派人前去開車時(shí)發(fā)現(xiàn)輪胎被放氣，遂開車至海派汽修廠充氣。高某、龔某等人趕至海派汽修廠，阻止王某派去開車的人駕車離開。后該車被開至水產(chǎn)路，龔某、高某等人用汽車將該車前后圍堵，王某的外甥袁某祝遂報(bào)警。某市公安局接到報(bào)警后指派民警出警處置，處警結(jié)果為：告知雙方通過法律途徑解決。袁某祝和高某在處警現(xiàn)場(chǎng)處結(jié)備案單上簽字，對(duì)處置結(jié)果無異議，后王某派去開車的人離開現(xiàn)場(chǎng)。次日，王某派人去水產(chǎn)路開車時(shí)，發(fā)現(xiàn)車輛已被開走，王某女婿金某斌遂至呂四港鎮(zhèn)中心派出所報(bào)警，稱車輛被搶走。后某市公安局對(duì)高某、龔某進(jìn)行詢問，兩人稱車輛確系他們開走，車輛的一個(gè)后輪已卸掉，他們的目的并不是要車，而是要讓王某出面解決雙方之間的經(jīng)濟(jì)糾紛。2016年2月26日，某市公安局呂四港鎮(zhèn)中心派出所向王某出具了接處警說明一份，主要內(nèi)容為“對(duì)金某斌報(bào)警稱其岳父王某牌照蘇Ａ×××××的汽車被人搶走，對(duì)該警情調(diào)查得知：高某等人自稱與王某存在經(jīng)濟(jì)糾紛，2016年2月17日高某等人將王某牌照為蘇Ａ×××××的汽車扣走，以此要求王某出面解決雙方的經(jīng)濟(jì)糾紛問題”。王某后再次向某市公安局提出刑事立案要求，某市公安局于2016年3月8日，作出啟公（呂）不立字〔2016〕23號(hào)不予立案通知書，對(duì)王某提出控告的汽車被搶案，以經(jīng)審查沒有犯罪事實(shí)為由，決定不予立案。后王某向江蘇省某市人民檢察院提出申訴，該院于2016年6月13日向某市公安局發(fā)出啟檢偵監(jiān)不立通〔2016〕3號(hào)要求說明不立案理由通知書，要求某市公安局說明王某申訴高某等人涉嫌盜竊罪的不立案理由。2016年6月17日，某市公安局作出啟公（刑）不立說字〔2016〕3號(hào)不立案理由說明書，認(rèn)為：高某等人與王某之間屬于經(jīng)濟(jì)糾紛，故沒有犯罪事實(shí)。2016年8月1日，王某以郵寄的方式向某市公安局提交財(cái)產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)書一份，要求某市公安局對(duì)高某等人非法扣押申請(qǐng)人車輛的行為予以行政處罰，要求某市公安局責(zé)令高某等人歸還其車輛。某市公安局收到上述申請(qǐng)書后，通過電話告知王某可依法提起民事訴訟。王某不服遂提起行政訴訟，請(qǐng)求：一、確認(rèn)某市公安局不履行財(cái)產(chǎn)保護(hù)的行政行為違法；二、判令某市公安局履行保護(hù)王某蘇Ａ×××××奧迪牌小型越野轎車的法定職責(zé)。

      一審另查明，1、黃某忠于2013年10月29日以彭某興、王某為被告向某市人民法院提起訴訟，要求給付歷年合伙經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)人民幣46.52萬元，撤銷對(duì)王某的授權(quán)委托，另行設(shè)定租金收入賬戶，后黃某忠于2014年4月29日撤回起訴，某市人民法院作出（2013）啟呂民初字第0638號(hào)民事裁定書準(zhǔn)許黃某忠撤回起訴；2、2015年1月22日，黃某忠以彭某興、王某為被告，向某市人民法院起訴，要求歸還租金收入人民幣1385248.28元并支付相應(yīng)的利息，某市人民法院于2015年7月22日作出（2015）啟呂民初字第00109號(hào)民事判決書，判令王某向黃某忠支付人民幣1065208.84元及相應(yīng)的利息；3、2016年1月20日，王某以黃某忠、陳某鳳、陳某英為被告向某市人民法院提起訴訟，要求返還57.5萬元，后王某于2016年4月15日提出撤訴申請(qǐng)，某市人民法院作出（2016）蘇0681民初682號(hào)民事裁定書準(zhǔn)許王某撤回起訴；4、2016年1月20日，王某、林某以黃某忠為被告，要求歸還欠款人民幣40萬元，某市人民法院于2016年3月21日作出（2016）蘇0681民初685號(hào)民事判決書，判令黃某忠支付王某、林某人民幣40萬元。

      一審法院認(rèn)為，本案應(yīng)當(dāng)認(rèn)定某市公安局未依法履行職責(zé)，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

      第一，2016年2月16日晚某市公安局出警處置行為，未能依法正確履行職責(zé)。袁某祝在其合法使用的車輛處于被前后圍堵，無法正常使用的不安全的狀態(tài)下向某市公安局報(bào)警求助時(shí)，某市公安局具有依法采取有效措施，當(dāng)場(chǎng)制止不法侵害行為，從而切實(shí)保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)安全的法定職責(zé)。某市公安局在袁某祝報(bào)警后雖派員出警，但出警人員僅進(jìn)行了口頭勸告后即離開，放任高某等人非法圍堵王某車輛。某市公安局的現(xiàn)場(chǎng)出警行為，未能有效保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)安全，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)防和制止違法行為發(fā)生的出警目的，不能視為已依法履行職責(zé)。

      第二，某市公安局以存在經(jīng)濟(jì)糾紛為由對(duì)王某車輛被扣至今未作出處理決定，構(gòu)成行政不作為。首先，案涉車輛為王某的合法財(cái)產(chǎn)，王某對(duì)該車輛的占有、使用是其合法權(quán)利，該權(quán)利不應(yīng)受到非法侵犯。高某等人以其與王某之間存在民事糾紛為由，強(qiáng)行扣押王某車輛的行為，屬侵犯王某占有、使用財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，不具有合法性。高某等人以私力強(qiáng)占王某車輛的方式來解決所謂經(jīng)濟(jì)糾紛，具有明顯的社會(huì)危害性，屬于治安行政管理的范疇；其次，某市公安局不僅具有刑事訴訟中的偵查職責(zé)，同時(shí)也有維護(hù)社會(huì)治安的行政職責(zé)。王某的車輛被非法開走，在通過刑事控告未予立案情況下，要求某市公安局履行治安管理職責(zé)，符合規(guī)定。

      綜上，某市公安局的行為有違《中華人民共和國(guó)人民警察法》（以下簡(jiǎn)稱人民警察法）、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱治安管理處罰法）的規(guī)定。現(xiàn)王某的車輛仍在被他人非法占有，不法行為仍然持續(xù)，某市公安局應(yīng)當(dāng)依法履行其法定職責(zé)。一審法院遂判決：一、確認(rèn)某市公安局未依法履行職責(zé)的行為違法；二、責(zé)令某市公安局于本判決生效之日起30日內(nèi)對(duì)王某的報(bào)案作出處理決定。

      某市公安局不服提起上訴稱，王某與高某等人之間存在債務(wù)糾紛，高某、龔某的詢問筆錄中均稱案涉車輛系雙方協(xié)商同意后開走，現(xiàn)有證據(jù)不能證明系高某、龔某強(qiáng)行開走扣押的事實(shí)，一審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。高某等人采取的是私力救濟(jì)行為，只能評(píng)價(jià)為民事侵權(quán)，某市公安局不能介入處理，不能對(duì)高某、龔某刑事立案或行政受案，不能扣押案涉車輛。某市公安局的處警行為符合規(guī)定，王某的財(cái)產(chǎn)被他人扣押，王某應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟要求他人返還財(cái)產(chǎn)或以他人涉嫌侵占罪為由提起刑事自訴，王某要求某市公安局履行職責(zé)缺乏依據(jù)。一審判決適用法律錯(cuò)誤。請(qǐng)求二審法院撤銷原判。

      被上訴人王某辯稱，高某等人與王某之間并不存在經(jīng)濟(jì)糾紛，高某等人強(qiáng)行扣押王某車輛的行為，屬于侵犯王某財(cái)產(chǎn)的行為，屬于治安行政管理的范疇，某市公安局應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并作出相應(yīng)的處理決定。某市公安局以存在經(jīng)濟(jì)糾紛為由對(duì)王某車輛被扣至今未作出處理決定，構(gòu)成行政不作為。請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。

      某市公安局提起上訴后，一審法院已將雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)材料隨案移送本院。

      本院經(jīng)審理，除對(duì)一審判決第3頁第7行認(rèn)定的“兩人稱車輛確系他們開走”的事實(shí)不予認(rèn)定外，其他查明的事實(shí)與一審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。

       本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)之規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，屬于行政訴訟的受案范圍。一般來講，公民、法人或者其他組織提起履行職責(zé)之訴至少應(yīng)當(dāng)具備這樣幾個(gè)條件：第一，向行政機(jī)關(guān)提出過申請(qǐng)，并且行政機(jī)關(guān)明確予以拒絕或者逾期不予答復(fù)。第二，所申請(qǐng)的事項(xiàng)具有實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。第三，向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出。第四，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)作出的行為應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具體的、特定的行政行為。第五，行政機(jī)關(guān)對(duì)于原告申請(qǐng)的拒絕，可能侵害的必須是屬于原告自己的主觀權(quán)利。

      綜合雙方當(dāng)事人的訴辯意見并結(jié)合一審判決，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在以下兩個(gè)方面，一是王某的申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于某市公安局的職責(zé)范圍；二是某市公安局是否已經(jīng)履行了法定職責(zé)。本院認(rèn)為，王某的申請(qǐng)事項(xiàng)屬于某市公安局的職責(zé)范圍，某市公安局未能依法履行職責(zé)，理由如下：

       第一，公安機(jī)關(guān)具有保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)。

       人民警察法第六條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定，預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害治安秩序的行為，系人民警察應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。第二十一條第一款規(guī)定，人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。治安管理處罰法第二條規(guī)定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，依照《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰。根據(jù)上述規(guī)定，保護(hù)公民的人身和財(cái)產(chǎn)不受非法侵犯，預(yù)防、制止違法犯罪活動(dòng)，及時(shí)查處治安違法行為，維護(hù)社會(huì)治安秩序，是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

      本案中，首先，案涉車輛為王某的合法財(cái)產(chǎn)，王某對(duì)案涉車輛依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。當(dāng)案涉車輛被高某等人前后圍堵，無法正常使用時(shí)，袁某祝向某市公安局報(bào)警求助，出警民警僅口頭告知雙方通過法律途徑解決即出警結(jié)束，未能依法采取有效措施，當(dāng)場(chǎng)制止不法侵害行為，未能有效保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)安全。其次，治安管理處罰法第四十九條規(guī)定，盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財(cái)物的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。治安管理處罰法第七十七條、第七十八條、第九十五條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)于公民報(bào)案的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并進(jìn)行登記。受理報(bào)案后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，并視不同的案件情況作出相應(yīng)的處理決定。當(dāng)案涉車輛被高某等人強(qiáng)行搶走后，金某斌再次報(bào)案。出警民警對(duì)金某斌制作了報(bào)案筆錄，處警結(jié)果為雙方之間可能存在經(jīng)濟(jì)糾紛，需進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)相關(guān)情況才能對(duì)案件定性。但此后，某市公安局未依法立案查處，并對(duì)照上述治安管理處罰法第四十九條的規(guī)定作出相應(yīng)的處理決定。在王某控告要求刑事立案、某市公安局不予刑事立案的情況下，王某再次向某市公安局提出申請(qǐng)，某市公安局僅電話告知依法提起民事訴訟，對(duì)于案涉車輛被扣一事仍然沒有作出相應(yīng)的處理決定。以上事實(shí)表明，某市公安局在案涉糾紛的處置過程中未能履行保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)。

      第二，存在民事紛爭(zhēng)，并不構(gòu)成公安機(jī)關(guān)履行保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)這一法定職責(zé)的障礙。

      當(dāng)事人之間存在民事紛爭(zhēng)與公民要求公安機(jī)關(guān)履行保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，分屬不同的法律關(guān)系。存在民事紛爭(zhēng)，并不影響公安機(jī)關(guān)依法對(duì)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)行查處。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的迅速民事化，公安機(jī)關(guān)對(duì)民間糾紛案件有義務(wù)從防范公共安全風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)民事生活社會(huì)秩序的角度進(jìn)行及時(shí)和必要的干預(yù)，以壓抑頻繁出現(xiàn)的不正當(dāng)?shù)乃搅葷?jì)。只要存在社會(huì)安全和社會(huì)秩序受到破壞的可能性，公安機(jī)關(guān)就有義務(wù)履行職責(zé)，而不得以經(jīng)濟(jì)糾紛為名拒絕履行職責(zé)。本案中，某市公安局未依法履行職責(zé)的主要理由是認(rèn)為雙方之間存在債務(wù)糾紛，高某一方是為追討債務(wù)而采取的私力救濟(jì)，對(duì)案涉車輛行使的是留置權(quán)，某市公安局不能介入處理，王某應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟要求他人返還財(cái)產(chǎn)或以他人涉嫌侵占罪為由提起刑事自訴。本院認(rèn)為，王某在合法財(cái)產(chǎn)被他人強(qiáng)行扣押的情況下，可以向公安機(jī)關(guān)尋求保護(hù)，也可以要求他人返還財(cái)產(chǎn)。當(dāng)王某選擇向公安機(jī)關(guān)尋求保護(hù)的情形下，公安機(jī)關(guān)不得以存在民事紛爭(zhēng)為由，對(duì)非法侵犯財(cái)產(chǎn)的行為不履行治安管理的職責(zé)。從王某先后報(bào)案、刑事控告、申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保護(hù)等一系列的主張可看出，對(duì)于自己的車輛被他人扣押絕非王某所愿。某市公安局的詢問筆錄顯示，車輛是否被強(qiáng)行開走、鑰匙在何處保管等事實(shí)王某方與高某方各執(zhí)一詞，某市公安局采信高某方的陳述，置王某方的陳述于不顧，直接認(rèn)定雙方經(jīng)協(xié)商同意，車輛被合法留置依據(jù)不足。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第二百三十條、二百三十一條規(guī)定，債務(wù)人不履行到期債務(wù)，債權(quán)人可以留置已經(jīng)合法占有的債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)，并有權(quán)就該動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先受償。債權(quán)人留置的動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)與債權(quán)屬于同一法律關(guān)系。某市公安局將高某等人強(qiáng)行扣押車輛的行為定性為行使留置權(quán)，從而不履行自己的職責(zé)顯然不符合上述規(guī)定。

      至于某市公安局提到的私力救濟(jì)問題。私力救濟(jì)是指權(quán)利主體在法律允許的范圍內(nèi)，依靠自身的實(shí)力，通過實(shí)施自衛(wèi)行為或自助行為來救濟(jì)自己被侵害的權(quán)利。自助行為應(yīng)具備四個(gè)條件：為保護(hù)自己的合法權(quán)利；情勢(shì)緊迫來不及請(qǐng)求公力救濟(jì)；采取的手段適當(dāng)；事后及時(shí)請(qǐng)求有關(guān)部門處理。本案中，高某等人的債權(quán)人身份未得到確認(rèn)，即使高某等人是債權(quán)人，亦應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法定程序，通過訴訟、申請(qǐng)?jiān)V訟保全等合法途徑解決，不存在情勢(shì)緊迫來不及請(qǐng)求公力救濟(jì)的情形。高某等人以私力強(qiáng)占方式實(shí)施的自我救濟(jì)行為，侵犯了王某的財(cái)產(chǎn)權(quán)，且扣押至今未請(qǐng)求有關(guān)部門處理，該行為不具有合法性，不屬正當(dāng)?shù)乃搅葷?jì)。存在民事紛爭(zhēng)，并不成為當(dāng)事人可以實(shí)施違法行為的正當(dāng)理由，亦不構(gòu)成公安機(jī)關(guān)履行治安管理職責(zé)的障礙。某市公安局認(rèn)為高某等人采取的是私力救濟(jì)行為，王某要求其履行職責(zé)缺乏依據(jù)的理由不能成立，本院不予采信。

      第三，本案與本院曾作出終審判決的佘某華訴如皋市公安局一案并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。

      在佘某華案中，類似糾紛的執(zhí)法規(guī)則已經(jīng)司法確認(rèn)和引導(dǎo)，理應(yīng)作為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的參照。二審審理中，某市公安局堅(jiān)持認(rèn)為本案與佘某華案案情不同，佘某華案案涉車輛在現(xiàn)場(chǎng)，而本案的案涉車輛并不在現(xiàn)場(chǎng)，故不應(yīng)參照適用。本院認(rèn)為，雖然兩案的基本事實(shí)略有不同，但并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。佘某華案中，出警人員僅進(jìn)行了口頭勸告后即離開，放任案外人張某、李某等人仍非法滯留在車上，并在當(dāng)日下午公然委托拖車公司將車輛拖走。本案中，在袁某祝為案涉車輛報(bào)警、民警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，案涉車輛就在現(xiàn)場(chǎng)，被高某等人用車前后圍堵，無法正常使用。出警人員口頭告知后即出警結(jié)束，放任案涉車輛被非法圍堵，并導(dǎo)致案涉車輛于次日被轉(zhuǎn)移到他處，輪胎被卸掉，從而被高某等人完全控制。綜觀某市公安局就案涉糾紛的整個(gè)處置過程，雖然表面上某市公安局派員出警，但在沒有證據(jù)證明的情況下，即認(rèn)定案涉車輛被扣押系經(jīng)協(xié)商一致，高某一方是為追討債務(wù)而留置案涉車輛，從而對(duì)王某保護(hù)財(cái)產(chǎn)的申請(qǐng)不予理涉。某市公安局名為履行，實(shí)則偏聽高某方的一面之詞，任由王某的合法財(cái)產(chǎn)在無合法理由和依據(jù)的情況下被高某方強(qiáng)行控制，性質(zhì)更為惡劣。某市公安局堅(jiān)持上訴的理由足以表明其對(duì)此類糾紛如何處理認(rèn)知不足，缺乏依法保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律意識(shí)。

      綜上所述，一審法院判決確認(rèn)某市公安局未依法履行職責(zé)的行為違法，并責(zé)令某市公安局對(duì)王某的報(bào)案作出處理決定并無不當(dāng)，本院應(yīng)予維持。某市公安局的上訴理由不能成立，本院不予采信。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

      駁回上訴，維持原判。

      二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人某市公安局負(fù)擔(dān)。

      本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　劉羽梅

審判員　　郭德萍

審判員　　仇秀珍

二〇一七年十月二十日

書記員　　凌　媛

掃描二維碼關(guān)注“百問通”微信公眾號(hào)，免費(fèi)法律咨詢！