季頻不服宜興市公安局宜城派出所治安其他行政行為案

來源：《最高人民法院公報》2020年第12期（總第290期）

[裁判摘要]

行政機關(guān)適用兜底條款時，應(yīng)與同條款中已經(jīng)明確列舉的情形相聯(lián)系，參照同條款已經(jīng)明確列舉的情形所設(shè)置的標準，確定兜底條款能否適用。適用兜底條款的情形，應(yīng)與同條款中已經(jīng)明確列舉的情形具有相同或相似的價值，在性質(zhì)、影響程度等方面具有一致性，且符合該條款的立法目的。

“證據(jù)不足”情況下，無法排除未來重新作出行政處罰決定的可能性，與修改前的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二百三十三條第一款前三項列舉的終止調(diào)查情形不具有相同或相似的性質(zhì)，不屬于“其他需要終止調(diào)查的情形”。

[案情]

原告：季頻，男，1973年3月1日出生，漢族，住江蘇省宜興市。

被告：宜興市公安局宜城派出所，住所地：江蘇省宜興市宜城街道建設(shè)新村。

法定代表人：朱良洪，該所所長。

第三人：沈占良，男，1962年2月12日出生，漢族，住江蘇省宜興市。

第三人：沈濤，男，1986年2月18日出生，漢族，住江蘇省宜興市。

原告季頻因不服被告宜興市公安局宜城派出所(以下簡稱宜城派出所)終止案件調(diào)查決定行為，向江蘇省江陰市人民法院提起行政訴訟。

原告季頻訴稱：沈占良、沈濤糾集社會青年，私自闖入其家中，無故持械毆打其及家人，致其當場昏迷不醒，其親屬當即報警。當天宜城派出所雖派員出警，但并未對沈占良等人繩之以法。2017年8月4日，宜城派出所以“證據(jù)不足，辦案期限屆滿”為由，作出宜公(城)行終止決字[2017]1號終止案件調(diào)查決定書(以下簡稱終止調(diào)查決定)，決定終止調(diào)查。其對終止調(diào)查決定不服，故向法院提起訴訟。本案審理中，季頻變更訴訟請求為：1.判決撤銷宜城派出所作出的終止調(diào)查決定；2.判令宜城派出所履行法定職責，對其親屬的報警事項繼續(xù)調(diào)查處理；3．本案訴訟費由宜城派出所承擔。

被告宜城派出所辯稱：其作出的終止調(diào)查決定事實清楚，程序合法，適用法律正確。沈占良、沈濤等人與季盤鴻、季頻等人發(fā)生肢體沖突，推撞中致季頻受傷。其接到報警后，即派警到現(xiàn)場了解情況，分別對季盤鴻、沈占良、沈濤等人進行詢問并制作筆錄。后宜興市公安局物證鑒定室對季頻進行傷情鑒定，鑒定意見明確季頻的傷情為輕微傷。2017年1月25日，其立案受理后又傳喚沈占良、沈濤等人制作詢問筆錄。同年7月，季頻及其母閔衛(wèi)金經(jīng)兩次合法傳喚，均無正當理由拒不到所接受詢問。同年8月4日，其依據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(以下簡稱修改前的《程序規(guī)定》)第二百三十三條第一款規(guī)定作出終止調(diào)查決定。其認為，其積極履行了法定職責，在事發(fā)后及時開展工作，全面調(diào)查了解、收集證據(jù)，但季頻及其母閔衛(wèi)金卻不予配合，未到所接受詢問。因辦案期限屆滿，其在現(xiàn)有證據(jù)不足以證明沈占良等人具有違法行為的情況下，作出終止調(diào)查決定是正確的。請求法院駁回季頻的訴訟請求。

第三人沈占良、沈濤述稱：其二人不存在違法情形，請求駁回季頻的訴訟請求。

江蘇省江陰市人民法院一審查明：

2017年1月11日上午9時左右，沈占良、沈濤及案外人徐鋒到季頻家找其父季盤鴻(季頻與季盤鴻同住)索要債務(wù)(保證金)，雙方在季盤鴻房間內(nèi)發(fā)生爭吵，季頻及閔衛(wèi)金、妹妹季斐聽到爭吵聲后進入該房間，后雙方發(fā)生肢體沖突，季頻受傷被送往醫(yī)院治療。宜城派出所于當日接到季斐報警后指派民警到現(xiàn)場處理，于當天傳喚季盤鴻與沈占良、沈濤分別進行詢問調(diào)查。同年1月15日、22日，宜城派出所對季斐、季頻分別進行了詢問調(diào)查。

2017年1月27日，宜城派出所根據(jù)前期調(diào)查情況予以受案登記。同年2月2日，宜城派出所向徐鋒進行詢問調(diào)查。同年6月30日、7月1日，宜城派出所再次對沈占良、沈濤分別進行詢問核實。7月4日，宜城派出所辦理延長案件辦理期限的審批，延長辦案期限30日。7月5日，宜城派出所對案外人史國平進行詢問調(diào)查。8月4日，宜城派出所作出終止調(diào)查決定，認為因季頻被故意傷害案具有證據(jù)不足、辦案期限屆滿的情形，根據(jù)修改前的《程序規(guī)定》第二百三十三條第一款之規(guī)定，決定終止調(diào)查，并于次日將終止調(diào)查決定送達季頻。

本案一審審理中，宜城派出所明確作出終止調(diào)查決定時適用的法律依據(jù)是修改前的《程序規(guī)定》第二百三十三第一款第 (四)項，即“其他需要終止調(diào)查的情形”，因在法定辦案期限內(nèi)尚無法查清事實，相關(guān)人員又不配合，認定違法事實證據(jù)不足，故宜城派出所決定終止調(diào)查。

另查明：2017年1月17日，宜城派出所委托宜興市公安局物證鑒定室對季頻身體損傷程度進行法醫(yī)鑒定。宜興市公安局物證鑒定室于2017年6月12日出具法醫(yī)鑒定意見，結(jié)論為季頻的損傷構(gòu)成輕微傷。

根據(jù)宜城派出所提供的執(zhí)法儀視頻資料反映，2017年7月，宜城派出所傳喚季頻及閔衛(wèi)金到派出所接受詢問調(diào)查，上門送達傳喚證時，季盤鴻提出宜城派出所以前電話通知他們?nèi)ィ沙鏊窬醋鞴P錄，認為該案承辦人員存在執(zhí)法不公的現(xiàn)象。季頻及閔衛(wèi)金未再到派出所接受詢問。

江蘇省江陰市人民法院一審認為：

本案一審的爭議焦點是：“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”是否屬于“其他需要終止調(diào)查的情形”，案涉終止調(diào)查決定適用兜底條款是否正確。

根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》、修改前的《程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，宜城派出所具有對其轄區(qū)內(nèi)受理的報案、控告進行調(diào)查并作出處理的職責。

修改前的《程序規(guī)定》第二百三十三條第一款規(guī)定，“經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)行政案件具有下列情形之一的，經(jīng)公安派出所、縣級公安機關(guān)辦案部門或者出入境邊防檢查機關(guān)以上負責人批準，終止調(diào)查：(一)沒有違法事實的；(二)違法行為已過追究時效的； (三)違法嫌疑人死亡的；(四)其他需要終止調(diào)查的情形。”根據(jù)該規(guī)定，公安機關(guān)在辦理治安行政案件過程中，在出現(xiàn)調(diào)查工作已經(jīng)沒有必要或者無法繼續(xù)進行下去的情形時，應(yīng)當及時終止案件調(diào)查工作，終止調(diào)查為案件終結(jié)的一種方式。法律條文采用列舉式規(guī)定，行政機關(guān)進行自由裁量適用兜底條款時，應(yīng)與同條之內(nèi)確定性的規(guī)定具有相同或相似的價值，與同條已明確列舉的行為性質(zhì)、影響程度具有一致性，符合立法目的，而不得任意適用。宜城派出所作出終止調(diào)查決定所認定的情形為“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”，顯然與列舉情形并不類似或相當。

綜上，宜城派出所以證據(jù)不足、辦案期限屆滿為由，依據(jù)修改前的《程序規(guī)定》第二百三十三條第一款第(四)項規(guī)定作出終止調(diào)查決定，理由明顯不當，適用法律法規(guī)錯誤，依法應(yīng)予撤銷。江蘇省江陰市人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(二)、(六)項規(guī)定，于2019年2月 11日判決如下：

一、撤銷宜城派出所作出的終止調(diào)查決定。

二、責令宜城派出所于本判決發(fā)生法律效力之日起60日內(nèi)重新作出處理決定。

宜城派出所不服一審判決，向江蘇省無錫市中級人民法院提起上訴，請求二審法院撤銷原判，發(fā)回重審或者依法改判駁回季頻的訴訟請求。

上訴人宜城派出所的上訴理由是：1．“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”作為終止調(diào)查的理由并無不當。“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”要表達的真實含義是在法定辦案期限即將屆滿時，由于季頻方面不配合調(diào)查的客觀障礙，導(dǎo)致現(xiàn)有證據(jù)對涉案人員進行處罰或者不予處罰均證據(jù)不充分、該終止理由即使書寫表達欠妥，但是不影響“證據(jù)不足”這一實際終止原因。2．其作出的終止調(diào)查決定適用法律正確。修改前的《程序規(guī)定》第二百三十二條和第二百三十三條規(guī)定了案件終結(jié)的兩種形式，即結(jié)案和終止調(diào)查。兩個條文的區(qū)別在于：第二百三十二條規(guī)定的是能夠?qū)π袨槿俗鞒鎏幚怼⑻幜P而結(jié)案的案件終結(jié)；第二百三十三條規(guī)定的是對行為人不能作出處理處罰的情形下的案件終結(jié)。法律賦予行政機關(guān)根據(jù)實際情況適用兜底條款的自由裁量權(quán)，該案終止調(diào)查的原因在于“證據(jù)不足”，而非沒有違法事實，即結(jié)合案情不能完全排除涉案人員存在違法事實的可能性。所以，其適用修改前的《程序規(guī)定》第二百三十三條第一款第(四)項的規(guī)定終止調(diào)查，與同一法條之內(nèi)的確定性的規(guī)定具有相同或者相似的價值，適用法律正確。

被上訴人季頻答辯稱，一審認定事實清楚，適用法律正確。請求駁回上訴，維持原判。

一審第三人沈占良、沈濤未陳述意見。

江蘇省無錫市中級人民法院經(jīng)二審，確認了一審查明的事實。

江蘇省無錫市中級人民法院二審認為：

上訴人宜城派出所具有對其轄區(qū)內(nèi)受理的報案、控告進行調(diào)查并作出處理的職責。修改前的《程序規(guī)定》第二百三十三條第一款第(四)項規(guī)定了“其他需要終止調(diào)查的情形”，屬于兜底條款。設(shè)置兜底條款，作為一種立法技術(shù)，固然是為了避免法律的不周延性，以適應(yīng)社會情勢的變遷。但是，行政機關(guān)通過行政裁量適用兜底條款時，不得任意適用，應(yīng)與同條款中已經(jīng)明確列舉的情形相聯(lián)系，參照同條款已經(jīng)明確列舉的情形所設(shè)置的標準，來確定能否適用。適用兜底條款的情形，應(yīng)與同條款中已經(jīng)明確列舉的情形具有相同或相似的價值，在性質(zhì)、影響程度等方面具有一致性，且應(yīng)符合該條款的立法目的。修改前的《程序規(guī)定》第二百三十三條第一款明確列舉的“沒有違法事實、違法行為已過追究時效、違法嫌疑人死亡”這三種情形都是確定性的事實，該事實的出現(xiàn)使得公安機關(guān)無法或沒有必要再針對該案件采取任何調(diào)查措施，即該事實的出現(xiàn)足以產(chǎn)生終局性的、不可逆的終止案件調(diào)查的效果。宜城派出所以“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”為由終止調(diào)查，顯然該情形與上述條款明確列舉的情形在性質(zhì)、影響程度上并不具有相同或者相似的價值。

“辦案期限屆滿”并非終止案件調(diào)查的合理理由，而“證據(jù)不足”也不應(yīng)產(chǎn)生終止案件調(diào)查的效果。即使確如宜城派出所在上訴狀及二審詢問中所稱的“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”這一終止案件調(diào)查的理由存在書寫表達欠妥，實際終止原因是“證據(jù)不足”，即結(jié)合案情不能完全排除涉案人員存在違法事實的可能性。但是，根據(jù)依法行政原則，在沒有充分的證據(jù)證明涉案人員違法事實成立的情況下，宜城派出所應(yīng)當按照修改前的《程序規(guī)定》第一百四十七條第一款第(三)項的規(guī)定，對涉案人員作出不予處罰決定。其后公安機關(guān)又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，使違法行為能夠認定時，可以根據(jù) 2019年1月1日起施行的《程序規(guī)定》第一百七十二條第二款的規(guī)定，依法重新作出處理決定，并撤銷原不予行政處罰決定。所以，即使確如宜城派出所所言，實際終止調(diào)查的原因是“證據(jù)不足”的情況下，宜城派出所作出終止調(diào)查決定也是缺乏依據(jù)的。

綜上，一審法院以適用法律錯誤為由，判決撤銷宜城派出所作出的終止調(diào)查決定，并責令其限期重新作出處理決定，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，結(jié)論恰當，應(yīng)予維持。宜城派出所的上訴請求沒有事實和法律依據(jù)，依法不應(yīng)支持。江蘇省無錫市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第 (一)項的規(guī)定，于2019年6月26日判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本判決為終審判決。